政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱PPP）是否會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)幾何？財(cái)政部想知道答案。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，財(cái)政部在一份通知中要求各地方在6月底前完成梳理，7月20日前上報(bào)有關(guān)情況。

審計(jì)署也想知道答案。近一年來(lái)，多份審計(jì)報(bào)告指出，一些地方政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目增加了地方政府隱性債務(wù)。

這是不到兩個(gè)月的時(shí)間里，財(cái)政部第二次就規(guī)范PPP發(fā)文。決策者期望這個(gè)新模式能幫地方政府控制債務(wù)，在打破壟斷的同時(shí)撬動(dòng)民間資本。不過(guò)過(guò)去一年多，對(duì)一些PPP項(xiàng)目可能增加隱性債務(wù)的擔(dān)憂始終不減。對(duì)于起步至今不過(guò)五年的PPP來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。

摸排

一位地方財(cái)政部門的管理人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前摸底快結(jié)束了，這兩天就回收自查報(bào)告。

這份文件簽發(fā)于今年4月末。根據(jù)通知，增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)從項(xiàng)目庫(kù)中清退，并中止實(shí)施或轉(zhuǎn)為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實(shí)施。

一位要求匿名的PPP專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，地方政府只考慮上項(xiàng)目，不考慮財(cái)政承受力，部分不規(guī)范的PPP項(xiàng)目通過(guò)明股實(shí)債、固定回報(bào)、違規(guī)擔(dān)保等方式產(chǎn)生隱性債務(wù)，使得降低債務(wù)的目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。這位PPP專家參與了大量的PPP政策的制定。

財(cái)政部門希望對(duì)PPP涉及隱性債務(wù)的情況有一個(gè)全盤的掌握，但這不是又一次清理。上述地方財(cái)政部門的管理人士告訴記者，根據(jù)通知，地方政府需要逐一列明項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并要經(jīng)專家認(rèn)定?！耙簿褪钦f(shuō)，若有地方政府錯(cuò)誤地將項(xiàng)目定性為隱性債務(wù)，可以通過(guò)專家確認(rèn)后，將項(xiàng)目從隱性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)中挪出。”

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清說(shuō)，如果是合規(guī)的PPP項(xiàng)目，就是滿足10號(hào)文和《政府投資條例》以及財(cái)政承受力評(píng)估真實(shí)的，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支出和補(bǔ)貼就不是隱性債務(wù)。

兩個(gè)月前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作的意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），明確提出切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。這份文件列舉了要求規(guī)范的五種違規(guī)行為，包括：存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。

市場(chǎng)的反應(yīng)不一。不到兩個(gè)月，財(cái)政部?jī)纱伟l(fā)文針對(duì)PPP與隱性債務(wù)的問(wèn)題。一位從業(yè)人士表示，監(jiān)管部門不停的發(fā)文，恐怕不利于形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。

但是一位參與政策制定的專家解釋說(shuō)，此次梳理對(duì)于PPP明顯是一個(gè)利好，這次的通知可以說(shuō)是10號(hào)文的后續(xù)。10號(hào)文明確了哪些是規(guī)范的PPP項(xiàng)目，梳理則是要明確隱性債務(wù)與規(guī)范項(xiàng)目的界限。市場(chǎng)反應(yīng)比較負(fù)面，是因?yàn)閾?dān)心會(huì)出現(xiàn)又一次退庫(kù)潮。

對(duì)PPP可能增加隱性債務(wù)的擔(dān)心，使得相關(guān)部門從2017年12月開(kāi)始，對(duì)PPP進(jìn)行大規(guī)模清理整頓。2018年9月公布的數(shù)據(jù)稱，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目2148個(gè)，涉及投資額2.5萬(wàn)億元。

近一年來(lái)，審計(jì)署多次對(duì)PPP涉及的隱性債務(wù)示警。此次財(cái)政部門發(fā)文，正是“針對(duì)審計(jì)部門提出的一些地方PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題”。

清華大學(xué)PPP研究中心主任助理劉世堅(jiān)告訴記者，從2018年金融工作會(huì)議到現(xiàn)在，政策導(dǎo)向是一致的，就是嚴(yán)格控制地方債務(wù)，實(shí)際的效果是，能做PPP項(xiàng)目的范圍縮窄了?！斑^(guò)去幾年財(cái)政、發(fā)改等部門打破城投信仰建立了PPP，比如建立財(cái)政和發(fā)改項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目納入預(yù)算，從而使得金融機(jī)構(gòu)愿意貸款。財(cái)政部清理PPP項(xiàng)目庫(kù)，就是希望打破這種信仰，建立一種良性的市場(chǎng)機(jī)制?！眲⑹缊?jiān)認(rèn)為。

五年

據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目8897個(gè)，涉及投資額13萬(wàn)億元。截至2019年4月，落地示范項(xiàng)目累計(jì)910個(gè)，投資額2.0萬(wàn)億元。

這是PPP入市五年的一份成績(jī)單。2014年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，當(dāng)年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，PPP在強(qiáng)力政策推動(dòng)下正式落地。

政策設(shè)計(jì)者預(yù)期，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作，可以幫助地方政府緩解債務(wù)壓力，打破基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的壟斷，也可讓社會(huì)資本獲得更大的空間。更重要的是，政府部門如果不能以平等契約主體出現(xiàn)，社會(huì)資本很難積極參與其中。這就可能推動(dòng)政府治理模式的轉(zhuǎn)變。

問(wèn)題是何謂社會(huì)資本？早期的政策文件僅提出“社會(huì)資本方不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其控股國(guó)有企業(yè)”，這也為此后PPP泛化和明股實(shí)債等變形埋下了伏筆。

一家建筑央企的子公司負(fù)責(zé)人告訴記者，他們是在2014年進(jìn)入PPP行業(yè)的，雖然不是最早的，規(guī)模卻非常大?！霸诎不崭?jìng)標(biāo)一條市政道路時(shí)，當(dāng)?shù)卣蟾鱾€(gè)社會(huì)資本遞交一份方案，怎么做這條道路，此時(shí)就發(fā)現(xiàn)地方政府要用PPP模式。雖然安徽這條道路沒(méi)有中標(biāo)，但后來(lái)在其他省市連續(xù)中標(biāo)了幾條道路之后，開(kāi)始大量地做PPP項(xiàng)目。”

之后財(cái)政部成立了PPP中心，建立了項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)?，連續(xù)推出了四批示范項(xiàng)目，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委的聯(lián)合推動(dòng)下，PPP在2017年達(dá)到頂峰。海通研報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2017年央企是PPP項(xiàng)目的承接主力，中標(biāo)額排名前五央企全年中標(biāo)額高達(dá)2.5萬(wàn)億，占比達(dá)53.2%。八大建筑央企中大部分PPP訂單占新簽合同比例都在20%以上。

一家國(guó)有大行PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴記者，PPP項(xiàng)目建設(shè)期沒(méi)有收入和利潤(rùn)，金融機(jī)構(gòu)很難判斷收益和贏利情況，只能是主體信用融資，國(guó)企央企的信用能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民企，這也就意味著融資以及再融資能力方面國(guó)企央企獲得成本比民企低很多，其實(shí)在金融市場(chǎng)無(wú)論是評(píng)級(jí)還是授信，央企都比民營(yíng)企業(yè)要好要高。

高歌猛進(jìn)也引發(fā)一系列問(wèn)題。2017年11月在上海召開(kāi)的PPP融資論壇上，財(cái)政部分管PPP的副部長(zhǎng)史耀斌提出，PPP在發(fā)展中存在風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。

有關(guān)部門踩下了剎車。財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（92號(hào)文），要求嚴(yán)格管理項(xiàng)目。過(guò)了幾天，國(guó)資委也發(fā)文，對(duì)央企參與PPP進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。一場(chǎng)整肅風(fēng)暴拉開(kāi)了序幕。

上述建筑央企的子公司負(fù)責(zé)人告訴記者，按照國(guó)資委的規(guī)定，央企參與PPP項(xiàng)目累計(jì)不能超過(guò)凈資產(chǎn)的比例50%，要求央企出證明金融機(jī)構(gòu)才能放款，而這些項(xiàng)目都是在新政策出臺(tái)規(guī)定前就開(kāi)始操作了，因而新規(guī)對(duì)融資的沖擊巨大，他們不得不放棄一些PPP項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向去做EPC，重拾BT。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤長(zhǎng)期跟蹤環(huán)保類PPP項(xiàng)目。他告訴記者，將績(jī)效捆綁和清庫(kù)的要求，對(duì)地方政府和涉及企業(yè)產(chǎn)生了重大的影響。2018年上半年，一方面是大量項(xiàng)目開(kāi)始退庫(kù)，一方面是國(guó)資委要求央企控制參與PPP后的負(fù)債比例。在此過(guò)程中，一些大量參與環(huán)保PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)都出現(xiàn)了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

上述央企子公司負(fù)責(zé)人在2018年沒(méi)有操作一個(gè)PPP項(xiàng)目，據(jù)他對(duì)同行的了解，大家都在消化存量的PPP項(xiàng)目，新增項(xiàng)目的速度沒(méi)有以前快。“以前是集團(tuán)內(nèi)部幾個(gè)分公司互相爭(zhēng)項(xiàng)目，現(xiàn)在是抱團(tuán)拿PPP項(xiàng)目。拿比較大的PPP項(xiàng)目，都在集團(tuán)層面統(tǒng)籌，這也是以前從沒(méi)出現(xiàn)過(guò)的?！?/span>

2019年2月份，葛洲壩集團(tuán)官方發(fā)文宣布撤銷PPP事業(yè)部。在之前的幾年，多家央企都成立了PPP事業(yè)部。

PPP經(jīng)歷五年發(fā)展之后，許多項(xiàng)目從中標(biāo)到施工建設(shè)結(jié)束，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，有些項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政策變化或者其他更多的原因，也使得PPP的糾紛開(kāi)始增多。

一直專注于基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的萬(wàn)商天勤律師事務(wù)所高級(jí)合伙人祝詣茗最近接了好幾個(gè)關(guān)于PPP糾紛的案子，她說(shuō)，從目前處理的十多起PPP糾紛來(lái)看，主要原因有三個(gè)：社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足或存僥幸心理；金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP融資評(píng)價(jià)體系不完善；政府治理能力尚待提高。

穩(wěn)定預(yù)期

大岳咨詢是國(guó)內(nèi)最大的PPP咨詢中介，其總經(jīng)理金永祥統(tǒng)計(jì)，跟去年相比，2019年第一季度推出的PPP項(xiàng)目少了三分之二。不過(guò)，從4月份開(kāi)始，項(xiàng)目合同數(shù)已經(jīng)開(kāi)始明顯回升。

張龍（化名）最近一直在南方做PPP市場(chǎng)。之前他在一家生態(tài)園林類上市公司任職，該公司在去年出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)之后被國(guó)資接管。他在現(xiàn)在的公司還是主推PPP。他說(shuō)，規(guī)范、手續(xù)齊全的PPP項(xiàng)目融資難度不大，但是條件苛刻。條件苛刻是指要項(xiàng)目公司的大股東擔(dān)保。

張龍發(fā)現(xiàn)，地方政府還在努力地推動(dòng)PPP項(xiàng)目，因?yàn)槠渌哪Ｊ揭呀?jīng)達(dá)到臨界點(diǎn)——要么渠道被限制了，要么飽和了。PPP是可選的最重要通道。

經(jīng)過(guò)五年起伏，PPP已進(jìn)入常態(tài)化?，F(xiàn)實(shí)是央企面臨去杠桿的問(wèn)題，民營(yíng)企業(yè)流動(dòng)性問(wèn)題和之前過(guò)度擴(kuò)張的問(wèn)題同時(shí)存在。一位參與政策制定的人士認(rèn)為，當(dāng)前的大背景是管控債務(wù)，只有將其（PPP）與債務(wù)問(wèn)題分割，才能更好的發(fā)展。他說(shuō)，此前出臺(tái)的政府投資條例，對(duì)于PPP來(lái)說(shuō)是一個(gè)利好，為政府投資與PPP交集的部分提供了法制保障?！跋乱徊揭龅木鸵３终叻€(wěn)定、預(yù)期穩(wěn)定?！?/span>