“十三五”時期，財政部按照黨中央、國務(wù)院的部署，積極推進(jìn)政府會計改革，構(gòu)建財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，基本建立起一套具有中國特色的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系，并積極推進(jìn)在全國各級各類行政事業(yè)單位有效實(shí)施。

建立強(qiáng)力有效的組織保障機(jī)制

記者從財政部了解到，政府會計改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容豐富，涉及領(lǐng)域眾多，政策性強(qiáng)，實(shí)施難度大，需要多方配合、協(xié)同推進(jìn)。因此，在改革推進(jìn)伊始，財政部在建立組織保障機(jī)制方面下足功夫。

2015年，財政部成立政府會計準(zhǔn)則委員會，旨在組織上形成強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府會計改革，保證改革順利推進(jìn)。

同樣是在2015年，財政部著手建立健全咨詢專家機(jī)制，面向社會公開選聘政府會計準(zhǔn)則委員會咨詢專家，參與政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與實(shí)施工作，充分發(fā)揮專業(yè)人士在政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和實(shí)施中的技術(shù)支持作用。

不僅如此，為了做好政府會計準(zhǔn)則制度建設(shè)和實(shí)施中的調(diào)研反饋工作，財政部會計司從省級、市級和縣區(qū)級財政系統(tǒng)，醫(yī)院、高校、科學(xué)事業(yè)單位和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中，選擇7家具有代表性，且在政府會計準(zhǔn)則制度領(lǐng)域具有一定實(shí)施或研究經(jīng)驗(yàn)的單位作為聯(lián)系點(diǎn)單位，深入了解行政事業(yè)單位在政府會計準(zhǔn)則制度建設(shè)與實(shí)施中面臨的問題和情況，掌握制度制定與實(shí)施的第一手資料。

同時，聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制的建立，可以充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)單位的輻射引領(lǐng)作用，為相關(guān)行業(yè)和地區(qū)分享經(jīng)驗(yàn)和成果，帶動同行業(yè)或地區(qū)深入有效實(shí)施政府會計準(zhǔn)則制度。

重構(gòu)政府會計核算模式

據(jù)介紹，財政部構(gòu)建了政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，這是政府會計改革的重大創(chuàng)新。這一重大創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三方面。

第一，“雙功能”。“雙功能”突破長期以來政府會計的單一預(yù)算會計體系，提出政府會計由預(yù)算會計和財務(wù)會計構(gòu)成。預(yù)算會計包括預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余等3個會計要素；財務(wù)會計包括資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等5個會計要素。“雙功能”概念的提出，在完善預(yù)算會計功能基礎(chǔ)上，強(qiáng)化財務(wù)會計功能，更加完整地反映政府會計信息。

第二，“雙基礎(chǔ)”?！半p基礎(chǔ)”明確提出財務(wù)會計實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計一般實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。這一制度安排兼顧當(dāng)前實(shí)際情況和長遠(yuǎn)改革方向，使得政府會計核算既能反映預(yù)算收支等流量信息，又能反映資產(chǎn)、負(fù)債等存量信息。

第三，“雙報告”?！半p報告”要求政府會計主體應(yīng)當(dāng)同時編制決算報告和財務(wù)報告，并且明確兩種報告的內(nèi)容和信息使用者范圍。這種適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，使公共資金管理中預(yù)算管理、財務(wù)管理和績效管理相互聯(lián)結(jié)、融合，全面提高管理水平和資金使用效率，對于規(guī)范政府會計行為，夯實(shí)政府會計主體預(yù)算和財務(wù)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府績效管理具有深遠(yuǎn)的影響。

建立健全政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系

2015年以來，財政部積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

一是建立政府會計準(zhǔn)則體系。

2015年10月，財政部發(fā)布《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》。《基本準(zhǔn)則》從政府會計主體、會計目標(biāo)、核算體系、核算基礎(chǔ)、會計信息質(zhì)量、會計要素的確認(rèn)、計量和報告等不同角度，明確政府會計準(zhǔn)則體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構(gòu)建起統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計概念體系，為建立國家統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則體系奠定基礎(chǔ)。

從2016年至2019年，財政部根據(jù)《基本準(zhǔn)則》，陸續(xù)制定發(fā)布存貨、投資、固定資產(chǎn)等10項(xiàng)具體準(zhǔn)則及1項(xiàng)應(yīng)用指南，基本建立起具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系。

值得關(guān)注的是，關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、財務(wù)報表編制和列報、政府和社會資本合作項(xiàng)目合同等準(zhǔn)則，屬于首次對相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的會計處理進(jìn)行規(guī)范，不僅填補(bǔ)我國政府會計標(biāo)準(zhǔn)的空白，也為國際公共部門會計準(zhǔn)則制定提供有益經(jīng)驗(yàn)。

二是健全完善政府會計制度。

財政部于2017年10月發(fā)布《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》。此外，為了滿足某些行業(yè)事業(yè)單位特殊業(yè)務(wù)核算需要，在《政府會計制度》印發(fā)不久，財政部又針對高等學(xué)校、醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位等7個行業(yè)制定了執(zhí)行《政府會計制度》的補(bǔ)充規(guī)定。

《政府會計制度》采用新的政府會計核算模式，詳細(xì)規(guī)定77個財務(wù)會計一級科目和26個預(yù)算會計一級科目的核算內(nèi)容、明細(xì)核算要求、主要賬務(wù)處理等內(nèi)容，明確財務(wù)報表和預(yù)算會計報表的格式及填報要求，并對單位通用業(yè)務(wù)或共性業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的賬務(wù)處理進(jìn)行舉例說明。

《政府會計制度》充分體現(xiàn)財政預(yù)算改革的新要求，有利于系統(tǒng)、完整規(guī)范各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的準(zhǔn)確性、全面性、相關(guān)性、可比性和及時性；有利于進(jìn)一步提升部門預(yù)算和決算的全面性、規(guī)范性和透明度，夯實(shí)政府資產(chǎn)負(fù)債管理的基礎(chǔ)，提升財政資源的配置效率。

三是研究和建立事業(yè)單位成本核算指引體系。

財政部于2019年12月制定發(fā)布《事業(yè)單位成本核算基本指引》，為事業(yè)單位樹立成本的基本概念和理念，明確成本核算的基本原則和基本方法，提供事業(yè)單位開展成本核算工作的基本遵循依據(jù)。

財政部方面表示，下一步，將在《基本指引》基礎(chǔ)上，研究出臺有關(guān)高等學(xué)校、公立醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位成本核算的具體指引。

推進(jìn)政府會計準(zhǔn)則制度全面有效實(shí)施

政府會計準(zhǔn)則制度自2019年1月1日起在各級各類行政事業(yè)單位全面有效實(shí)施。

在實(shí)施前，財政部制定發(fā)布《<政府會計制度>與<行政單位會計制度><事業(yè)單位會計制度>有關(guān)銜接問題的處理規(guī)定》，以及針對國有林場和苗圃、測繪事業(yè)單位、地質(zhì)勘查事業(yè)單位、高等學(xué)校、中小學(xué)校、醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、科學(xué)事業(yè)單位、彩票機(jī)構(gòu)等9類行業(yè)事業(yè)單位的銜接規(guī)定，為行政事業(yè)單位做好新舊制度銜接工作提供制度保障。

隨后，財政部選擇中央和地方40多家單位作為試點(diǎn)單位，就新制度進(jìn)行模擬測試，以驗(yàn)證新的會計核算模式的有效性，同時發(fā)現(xiàn)新舊制度銜接和實(shí)施中的問題，并在此基礎(chǔ)上制定出臺《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府會計準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》。

此外，在強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)方面，財政部充分利用官方網(wǎng)站、微信和《中國會計報》等媒體，及時發(fā)布有關(guān)準(zhǔn)則制度及其解讀材料，加大對各項(xiàng)會計準(zhǔn)則和制度的宣傳，增強(qiáng)各方面對政府會計改革的認(rèn)知。

政府會計準(zhǔn)則制度自2019年1月1日實(shí)施后，財政部繼續(xù)做好相關(guān)工作確保準(zhǔn)則制度平穩(wěn)有效實(shí)施。

一方面，針對實(shí)施中有關(guān)各方反饋的問題和意見建議，財政部于2019年及時出臺政府會計準(zhǔn)則制度解釋第1號和第2號，于2020年出臺政府會計準(zhǔn)則制度解釋第3號，明確有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的會計處理規(guī)定，及時回應(yīng)有關(guān)各方的關(guān)切。

另一方面，針對政府會計準(zhǔn)則制度中的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題和基層行政事業(yè)單位會計核算基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實(shí)情況，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，財政部著力選取重點(diǎn)行業(yè)、重要領(lǐng)域的部門和單位，總結(jié)提煉實(shí)施中行之有效的做法，形成可復(fù)制可推廣的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，積極發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用。

此外，在政府會計準(zhǔn)則制度貫徹實(shí)施中，財政部注重加強(qiáng)與預(yù)決算管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制和信息化等多方面政策的協(xié)調(diào)。一方面，在確保現(xiàn)行政策一致的情況下推進(jìn)政府會計準(zhǔn)則制度有效貫徹實(shí)施；另一方面，在相關(guān)政策修訂和完善時充分體現(xiàn)政府會計準(zhǔn)則制度的規(guī)定。

政府會計準(zhǔn)則制度實(shí)施1年以來，從中央到地方省直、各區(qū)市，行政事業(yè)單位基本完成新舊制度銜接和轉(zhuǎn)換工作，并按照新制度核算2019年度的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。

改革初見成效

業(yè)內(nèi)人士在接受《中國會計報》記者采訪時表示，政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和實(shí)施，進(jìn)一步夯實(shí)部門決算報告、政府財務(wù)報告、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告的核算基礎(chǔ)，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

一是準(zhǔn)確反映預(yù)算執(zhí)行情況，提高部門決算編報質(zhì)量。政府會計制度增強(qiáng)部門內(nèi)及跨行業(yè)單位間會計信息的可比性，消除單位間因執(zhí)行不同會計制度所導(dǎo)致的信息差異，相對降低部門匯總、審核、決算分析的難度。通過統(tǒng)一決算編制基礎(chǔ)和獨(dú)立設(shè)置預(yù)算會計要素、會計科目，預(yù)算執(zhí)行鏈條趨于明晰，消除往來款等決算編制調(diào)整事項(xiàng)，進(jìn)一步完善預(yù)算會計功能。同時，財務(wù)會計和預(yù)算會計相互補(bǔ)充、相互驗(yàn)證，確保決算編報“數(shù)出有源，真實(shí)準(zhǔn)確”，進(jìn)一步提高預(yù)算會計信息質(zhì)量和決算編報質(zhì)量，為公開透明的預(yù)決算公開制度提供有力支撐。

二是完整反映政府財務(wù)狀況，為政府財務(wù)報告編制工作奠定核算基礎(chǔ)。政府會計準(zhǔn)則制度的全面貫徹實(shí)施，從制度層面解決政府財務(wù)報告的核算基礎(chǔ)問題，為政府財務(wù)報告編制的數(shù)據(jù)提取、調(diào)整抵銷和合并，以及在中央部門單位擴(kuò)大編制范圍和落地，進(jìn)一步檢驗(yàn)原政府財務(wù)報告試點(diǎn)地區(qū)和單位的編制成果，提供準(zhǔn)確的會計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三是進(jìn)一步摸清政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，夯實(shí)行政政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告是基礎(chǔ)。通過準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施，大量未入賬的國有資產(chǎn)得以入賬，單位賬上結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金數(shù)據(jù)也更加準(zhǔn)確，進(jìn)一步摸清政府資產(chǎn)“家底”。

四是準(zhǔn)確反映成本費(fèi)用信息，為預(yù)算績效管理夯實(shí)基礎(chǔ)。政府會計的有效實(shí)施，可以較為真實(shí)地反映各地區(qū)各部門的財政資金使用成效。財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確核算和歸集有關(guān)成本費(fèi)用信息，為預(yù)算單位核算清楚政策和項(xiàng)目等的實(shí)際成本，從成本等方面綜合衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果提供可行條件和基礎(chǔ)，有助于打牢成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高績效評價質(zhì)量，促使部門和地區(qū)積極探索建立以財務(wù)報告信息為基礎(chǔ)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，為預(yù)算單位績效考評，完善績效管理體系提供支撐。

五是有力促進(jìn)行政事業(yè)單位管理水平提升。絕大多數(shù)單位利用實(shí)施新制度的契機(jī)，重新梳理現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程和相應(yīng)的財務(wù)管理要求，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)制度和業(yè)務(wù)處理，有力促進(jìn)單位管理水平的提升。很多部門和單位升級改造后的會計信息系統(tǒng)不僅能夠很好地實(shí)現(xiàn)財務(wù)會計和預(yù)算會計自動化“平行記賬”功能，大大提升會計核算工作效率，而且打通會計核算與預(yù)算管理、決算管理、資金收付、資產(chǎn)管理、合同管理、政府采購、工資發(fā)放等信息化業(yè)務(wù)模塊數(shù)據(jù)的連接，將內(nèi)部控制程序整合、嵌入信息系統(tǒng)，明顯提升業(yè)務(wù)管理工作效率和內(nèi)部控制水平。

六是財務(wù)會計人員的素質(zhì)和能力得到明顯提高。據(jù)介紹，通過政府會計改革，開展大量學(xué)習(xí)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)梳理、信息系統(tǒng)升級改造等新準(zhǔn)則制度銜接和實(shí)施工作，一些中央部門和地區(qū)的財會人員逐步樹立起權(quán)責(zé)發(fā)生制理念、掌握先進(jìn)的會計核算方法、接受會計信息化的新技術(shù)和新模式，人員素質(zhì)得到明顯提升。