近日（8月13日），多個(gè)省份審計(jì)廳公布了《關(guān)于2018年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱審計(jì)報(bào)告）。其中，地方債管理是一個(gè)重要內(nèi)容。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理，各地審計(jì)報(bào)告均認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)一些問題，相對(duì)集中的問題有隱性債務(wù)化解方式不合理、違規(guī)舉債仍有發(fā)生、地方債資金閑置、隱性債務(wù)認(rèn)定口徑把握不準(zhǔn)等。

“我們?nèi)ツ?月對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，采取異地交叉審計(jì)的方式，主要是審計(jì)隱性債務(wù)的規(guī)模?！敝胁渴》菽车厥袑徲?jì)局負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“今年主要是‘同級(jí)審’，往常也會(huì)進(jìn)行?！?/span>

前述地市審計(jì)局負(fù)責(zé)人介紹，所謂“同級(jí)審”，是指審計(jì)部門每年都會(huì)對(duì)同級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。因?yàn)楝F(xiàn)在的重點(diǎn)是打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，除了常規(guī)審計(jì)外，債務(wù)、環(huán)保、扶貧會(huì)重點(diǎn)審計(jì)。地方債審計(jì)的重點(diǎn)主要是隱性債務(wù)的管理，以本地審計(jì)為主。

化債方式有待規(guī)范

對(duì)于隱性債務(wù)的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅(jiān)決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。

對(duì)于化債方案，江蘇省審計(jì)廳審計(jì)后認(rèn)為，該省（部分地區(qū)）隱性債務(wù)化解方案不夠科學(xué)。

具體來說，少數(shù)地區(qū)前期化債比例安排偏低，導(dǎo)致化債任務(wù)和壓力向后遞延；個(gè)別地區(qū)因?qū)瘋呃斫庥姓`，沒有科學(xué)安排化債進(jìn)度，而是簡(jiǎn)單地按照債務(wù)到期期限制訂分年度化解計(jì)劃，導(dǎo)致前幾年化債比例安排過高，任務(wù)難以完成。此外，部分地區(qū)未將存量隱性債務(wù)利息納入化債方案，實(shí)際化債任務(wù)更重。

海南省審計(jì)廳對(duì)18個(gè)市縣審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，8個(gè)市縣未按化債方案安排2.81億元預(yù)算資金償還隱性債務(wù)。

從實(shí)踐看，地方主要通過“統(tǒng)籌資金，償還一批；債務(wù)置換，展期一批；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，消化一批；引入資本，轉(zhuǎn)換一批”等方式化解。其中，轉(zhuǎn)換一批主要通過將融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為企業(yè)消化。

江浙地區(qū)某地市財(cái)政局債務(wù)辦人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，操作路徑上，首先是地方政府融資平臺(tái)出個(gè)“不再承擔(dān)政府融資職能”的聲明（意味著轉(zhuǎn)型為普通國企）；然后召開債權(quán)人會(huì)議，和債權(quán)人協(xié)商債務(wù)轉(zhuǎn)化問題?！叭绻麄鶛?quán)人同意隱性債務(wù)由轉(zhuǎn)型后的企業(yè)承擔(dān)，就算化債成功了?！?/span>

不過江蘇審計(jì)廳審計(jì)發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)化改造化債方式有待規(guī)范。具體來說，市場(chǎng)化改造化解債務(wù)制度不完善，審批監(jiān)管不嚴(yán)，部分地區(qū)化債程序不夠規(guī)范，未能取得債權(quán)人確認(rèn)函。

浙江省審計(jì)廳稱，部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務(wù)沒有穩(wěn)定的償債途徑，通過借新還舊的方式周轉(zhuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。

對(duì)于增量，監(jiān)管部門要求，除了必要在建項(xiàng)目外，不得新增隱性債務(wù)。2017年5月印發(fā)的財(cái)預(yù)50號(hào)文要求，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

但多個(gè)審計(jì)廳的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，違規(guī)舉債仍有發(fā)生。比如河北省審計(jì)廳稱，該省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別行業(yè)和地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。審計(jì)發(fā)現(xiàn)7個(gè)市本級(jí)和90個(gè)縣區(qū)違規(guī)舉借債務(wù)、未按規(guī)定用途使用債務(wù)資金、債務(wù)資金未發(fā)揮應(yīng)有效益。

四川省審計(jì)廳則稱，5個(gè)市縣在嚴(yán)控政府債務(wù)增量上落實(shí)不力，繼續(xù)違規(guī)舉債、擔(dān)保99.41億元。

湖南省審計(jì)廳披露，該省8個(gè)市縣通過不規(guī)范的PPP或政府購買服務(wù)項(xiàng)目、不規(guī)范的土地抵押舉債127.62億元；5個(gè)市縣以醫(yī)院、學(xué)校等企事業(yè)單位名義舉債，或?qū)⑹姓缆返裙嫘再Y產(chǎn)抵押變相舉債16.72億元。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，以醫(yī)院、學(xué)校等企事業(yè)單位名義舉債的資金主要來源于租賃公司。其交易結(jié)構(gòu)通常為學(xué)校、醫(yī)院等通過售后回租的方式向租賃公司融資，其中學(xué)校、醫(yī)院以設(shè)備作為抵押。同時(shí)，由政府一級(jí)平臺(tái)為交易提供擔(dān)保，資金交由當(dāng)?shù)卣脚_(tái)使用。

“財(cái)政擔(dān)保在2017年后已經(jīng)很少出現(xiàn)，但以醫(yī)院、學(xué)校等企事業(yè)單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產(chǎn)作為抵押是違規(guī)的?！鼻笆鼋愕貐^(qū)某地市財(cái)政局債務(wù)辦人士表示。

河北省審計(jì)廳要求，各地要重視審計(jì)揭示的問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)格控制增量、妥善化解存量，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，層層壓實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

地方債資金閑置

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，在去年的隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)中，各單位首先填報(bào)各自的債務(wù)，然后匯總形成本級(jí)全口徑政府性債務(wù)，之后財(cái)政部門按照標(biāo)準(zhǔn)從其中甄別認(rèn)定隱性債務(wù)。

河南審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)，因?qū)﹄[性債務(wù)認(rèn)定口徑把握不夠準(zhǔn)確，該省12個(gè)省轄市本級(jí)和58個(gè)縣（市、區(qū)）存在多填報(bào)隱性債務(wù)的情況，7個(gè)省轄市本級(jí)和51個(gè)縣（市、區(qū)）存在少填報(bào)隱性債務(wù)的情況。

湖南審計(jì)廳也稱，16個(gè)市縣因債務(wù)類型認(rèn)定不準(zhǔn)確、支出責(zé)任填報(bào)口徑變化、重報(bào)或漏報(bào)等原因多計(jì)政府隱性債務(wù)。

“去年8月財(cái)政部建立隱性債務(wù)系統(tǒng)，今年審計(jì)主要審核隱性債務(wù)的完整性及管理情況，一些地方也把握不好該多報(bào)還是該少報(bào)?！?前述地市審計(jì)局負(fù)責(zé)人表示，“隱性債務(wù)認(rèn)定的口徑比較復(fù)雜，甚至一些債務(wù)辦人士也把握不準(zhǔn)?！?/span>

此外，在地方債資金的使用上，多個(gè)地方出現(xiàn)資金閑置的情況。

廣西自治區(qū)審計(jì)廳審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有3市2縣地方政府新增債券資金未及時(shí)安排使用，涉及資金1.37億元，其中0.82億元閑置超過1年以上；2018年自治區(qū)本級(jí)留用的地方政府債券中，截至2019年4月仍有9個(gè)單位債券資金使用率低于50%。

河南省審計(jì)廳稱，4個(gè)省轄市本級(jí)和23個(gè)縣（市、區(qū)）隱性債務(wù)資金籌措和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不銜接，隱性債務(wù)資金50.4億元到位后閑置超過1年。

“地方債資金造成閑置，主要原因在于當(dāng)?shù)仨?xiàng)目規(guī)劃不合理或者儲(chǔ)備不足以及項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。如果閑置時(shí)間太長(zhǎng)，我們也會(huì)將資金調(diào)整到其他項(xiàng)目上，加快投資。”前述江浙地區(qū)地市財(cái)政局債務(wù)辦人士表示。